Η στρατηγική επιλογή για τη δημιουργία και διατήρηση πρωτογενών υπερπλεονασμάτων αποτελούν βασικό συστατικό της δημοσιονομικής πολιτικής στην Ελλάδα την τελευταία 3ετία. Ωθούμενοι ομολογουμένως από τις υψηλές ανάγκες εξυπηρέτησης του ελληνικού χρέους, οι θεσμικοί πιστωτές επιβάλλουν ιδιαίτερα φιλόδοξους στόχους τους οποίους παρ’ όλα αυτά η κυβέρνηση υπερβαίνει θεαματικά.
Η ανατομία ενός υπερπλεονάσματος
Το πρωτογενές αποτέλεσμα στο 10μηνο του έτους είναι σχεδόν διπλάσιο του στόχου (6,4 δισ. ευρώ έναντι πρόβλεψης για 3,5 δισ. ευρώ). Δεν είναι η πρώτη φορά. Τα υπερπλεονάσματα των τελευταίων 3 ετών προκύπτουν στην πραγματικότητα από τη δραστική αύξηση των φορολογικών εσόδων, την αθέτηση πληρωμών του κράτους προς τον ιδιωτικό τομέα και την υποεκτέλεση των δημοσίων δαπανών. Το πρόβλημα είναι ότι και οι τρεις αυτές παράμετροι αφαιρούν πόντους από την προσπάθεια να ενισχυθούν το ΑΕΠ και η απασχόληση. Ειδικότερα,
Η επιθετική πολιτική τόσο στην επιβολή των φόρων (ελληνική πρωτιά στις αυξήσεις φόρων στον ΟΟΣΑ) όσο και στη διασφάλιση των εισπράξεων (3,9 εκατ. οφειλέτες στην εφορία, αναγκαστικά μέτρα είσπραξης σχεδόν στους μισούς) μάλλον αποθαρρύνει αντί να ενθαρρύνει τις επενδύσεις και την ανάπτυξη.
Το μεγάλο απόθεμα των ληξιπρόθεσμων οφειλών του δημοσίου (όπως εκκρεμείς επιστροφές φόρου και απλήρωτες δαπάνες σε προμηθευτές) στερεί πολύτιμους πόρους από την πραγματική οικονομία. Επιπλέον, εγείρει ερωτήματα ως προς την αυθεντικότητα αλλά και τη βιωσιμότητα των πρωτογενών υπερπλεονασμάτων, δεδομένου ότι τα δημοσιονομικά «επιτεύγματα» της τελευταίας 3ετίας δεν θα ήταν δυνατό να εμφανιστούν, πολύ απλά, αν το κράτος εξοφλούσε τους ιδιώτες.
Το «πάγωμα» των δημοσίων επενδύσεων αφαιρεί δαπάνες δυνητικής προστιθέμενης αξίας και τορπιλίζει την εθνική προσπάθεια υλοποίησης επενδύσεων (εκτιμάται ότι απαιτούνται 100 δισ. ευρώ τα επόμενα χρόνια) για την επιστροφή της οικονομίας στα προ κρίσης επίπεδα.
Υπάρχει και ο αντίλογος, σύμφωνα με τον οποίο, τα υπερπλεονάσματα αφενός σε έναν βαθμό σχετίζονται με αστοχίες στις αρχικές προβλέψεις για την απόδοση των δημοσιονομικών μέτρων του τρίτου προγράμματος, αφετέρου τελικά λειτούργησαν καταλυτικά για την αποκατάσταση της δημοσιονομικής αξιοπιστίας της χώρας. Βεβαίως, η αξιοπιστία χρησιμεύει για τον απώτερο στόχο της ανάπτυξης, ο οποίος ενδεχομένως υπονομεύεται από την προκείμενη διαδρομή για την επίτευξη της αξιοπιστίας.
Σημειωτέον, τα υπερπλεονάσματα καταλήγουν αφενός στην αποπληρωμή του δημόσιου χρέους, αφετέρου όμως και σε αναδιανεμητικές πολιτικές της κυβέρνησης σε τομείς της επιλογής της, με ό,τι αυτό ενδεχομένως συνεπάγεται και για τις στρατηγικές αποφάσεις του οικονομικού επιτελείου στην αφετηρία της διαδρομής για τη δημιουργία πλεονασμάτων - μαμούθ.
Αυστηροί περιορισμοί, ορατές εναλλακτικές
«Θα πρέπει κάποια στιγμή να αποπληρωθούν και οι πιστωτές της» είχε πει χαρακτηριστικά ο επικεφαλής του ESM Κλάους Ρέγκλινγκ σε μια αποστροφή του λόγου του για την Ελλάδα, απαντώντας στην κριτική που δέχονται οι θεσμοί για τις επιλογές τους, στο δημοσιονομικό σκέλος διαχείρισης της ελληνικής κρίσης. Μπορεί ο κύριος πιστωτής του ελληνικού δημοσίου να ενέκρινε μετά τα βραχυπρόθεσμα και τα μακροπρόθεσμα μέτρα ελάφρυνσης του χρέους, τα οποία δυνητικά θα το μειώσουν κατά 30% έως το 2060, ωστόσο, το ελληνικό κράτος οφείλει σήμερα το δυσθεώρητο ποσό των 356 δισ. ευρώ.
Το γεγονός αυτό διαμορφώνει ένα ιδιαίτερα ασφυκτικό πλαίσιο κατά την άσκηση δημοσιονομικής πολιτικής και μεταφράζεται στον ετήσιο στόχο για πρωτογενές πλεόνασμα 3,5% του ΑΕΠ από το 2018 μέχρι το 2022 και 2,2% του ΑΕΠ από το 2023 έως το 2060. Παρ’ όλα αυτά, η κυβέρνηση υπερβαίνει με χαρακτηριστική «ευκολία» ακόμη και τους υψηλούς αυτούς στόχους που έχει συμφωνήσει με τους πιστωτές. Είναι χαρακτηριστικό το γεγονός ότι το 2016 ξεπέρασε κατά τουλάχιστον 8 φορές τον δημοσιονομικό στόχο του μνημονίου για το συγκεκριμένο έτος, πετυχαίνοντας το υψηλότερο πρωτογενές πλεόνασμα το οποίο είχε καταγραφεί τα τελευταία 22 χρόνια (είχε υποχρέωση για πρωτογενές πλεόνασμα 0,5% του ΑΕΠ και παρέδωσε 3,9% του ΑΕΠ). Επιπλέον, είναι ερώτημα κατά πόσο η ασκούμενη πολιτική εξαντλεί τα περιθώρια που υπάρχουν για τις βέλτιστες επιλογές με γνώμονα την ώθηση της ανάπτυξης.
Στο τομέα της φορολόγησης, οι διαδοχικές αυξήσεις των φορολογικών συντελεστών ίσως δεν είναι μονόδρομος και σίγουρα δεν συνιστούν προϊόν κάποιας ιδιαίτερης έμπνευσης ή καινοτομίας. Εναλλακτικές διαδρομές αποτελούν αφενός ο εκσυγχρονισμός των φοροεισπρακτικών μηχανισμών με τη μεγαλύτερη διείσδυση της τελευταίας τεχνολογίας, αφετέρου η διεύρυνση της φορολογικής βάσης με το απαραίτητο δίχτυ προστασίας για τις ασθενείς οικονομικές κατηγορίες (παρεμπιπτόντως, η μείωση του αφορολόγητου συμφωνήθηκε, όπως συμφωνήθηκε, με έτος έναρξης το 2020, και η κυβέρνηση έχει προαναγγείλει ότι θα επιδιώξει την ανατροπή της).
Στον τομέα των δαπανών, μεγάλος λόγος έχει γίνει τελευταία για τις συντάξεις. Είναι ωστόσο αμφίβολο κατά πόσο το θέμα έχει συζητηθεί στον πυρήνα του. Σημειωτέον, το ελληνικό κράτος καταβάλλει την υψηλότερη δαπάνη στην Ευρώπη ως ποσοστό του ΑΕΠ (17% έναντι 11% στην ΕΕ) για την καταβολή συντάξεων. Η μέση σύνταξη στην Ελλάδα είναι σαφώς υψηλότερη από τον μέσο μισθό, την ώρα που 1,4 εργαζόμενος συντηρεί 1 συνταξιούχο. Παρά τις διαδοχικές περικοπές από την έναρξη της περιόδου προσαρμογής της ελληνικής οικονομίας, οι συνολικές πληρωμές για συντάξεις δεν μειώθηκαν, αλλά αυξήθηκαν, τουλάχιστον μέχρι το 2017, γεγονός στο οποίο συντέλεσαν αφενός οι δημογραφικές εξελίξεις, αφετέρου οι πρόωρες συνταξιοδοτήσεις εν μέσω της κρίσης. Μια έτερη παράμετρος στη συζήτηση για τις δαπάνες του κράτους δεν είναι άλλη από τις προσλήψεις στη δημόσια διοίκηση, οι οποίες προς στιγμή συγκρατήθηκαν, με την τήρηση αναλογίας 1 πρόσληψη για κάθε 5 αποχωρήσεις. Ωστόσο, από το 2015 η κυβέρνηση και οι θεσμοί συμφώνησαν η συγκεκριμένη αναλογία να αποκλιμακωθεί σταδιακά προκειμένου να καταστεί 1 πρόσληψη για κάθε 1 αποχώρηση από το 2019. Παρ' όλα αυτά, δεν εφαρμόστηκε ούτε αυτή η πρόβλεψη, καθώς η αναλογία 1 προς 1 στην πράξη υλοποιείται ήδη από το 2016, όπως καταδεικνύουν τα διαθέσιμα στοιχεία.
Η ανατομία ενός υπερπλεονάσματος
Το πρωτογενές αποτέλεσμα στο 10μηνο του έτους είναι σχεδόν διπλάσιο του στόχου (6,4 δισ. ευρώ έναντι πρόβλεψης για 3,5 δισ. ευρώ). Δεν είναι η πρώτη φορά. Τα υπερπλεονάσματα των τελευταίων 3 ετών προκύπτουν στην πραγματικότητα από τη δραστική αύξηση των φορολογικών εσόδων, την αθέτηση πληρωμών του κράτους προς τον ιδιωτικό τομέα και την υποεκτέλεση των δημοσίων δαπανών. Το πρόβλημα είναι ότι και οι τρεις αυτές παράμετροι αφαιρούν πόντους από την προσπάθεια να ενισχυθούν το ΑΕΠ και η απασχόληση. Ειδικότερα,
Η επιθετική πολιτική τόσο στην επιβολή των φόρων (ελληνική πρωτιά στις αυξήσεις φόρων στον ΟΟΣΑ) όσο και στη διασφάλιση των εισπράξεων (3,9 εκατ. οφειλέτες στην εφορία, αναγκαστικά μέτρα είσπραξης σχεδόν στους μισούς) μάλλον αποθαρρύνει αντί να ενθαρρύνει τις επενδύσεις και την ανάπτυξη.
Το μεγάλο απόθεμα των ληξιπρόθεσμων οφειλών του δημοσίου (όπως εκκρεμείς επιστροφές φόρου και απλήρωτες δαπάνες σε προμηθευτές) στερεί πολύτιμους πόρους από την πραγματική οικονομία. Επιπλέον, εγείρει ερωτήματα ως προς την αυθεντικότητα αλλά και τη βιωσιμότητα των πρωτογενών υπερπλεονασμάτων, δεδομένου ότι τα δημοσιονομικά «επιτεύγματα» της τελευταίας 3ετίας δεν θα ήταν δυνατό να εμφανιστούν, πολύ απλά, αν το κράτος εξοφλούσε τους ιδιώτες.
Το «πάγωμα» των δημοσίων επενδύσεων αφαιρεί δαπάνες δυνητικής προστιθέμενης αξίας και τορπιλίζει την εθνική προσπάθεια υλοποίησης επενδύσεων (εκτιμάται ότι απαιτούνται 100 δισ. ευρώ τα επόμενα χρόνια) για την επιστροφή της οικονομίας στα προ κρίσης επίπεδα.
Υπάρχει και ο αντίλογος, σύμφωνα με τον οποίο, τα υπερπλεονάσματα αφενός σε έναν βαθμό σχετίζονται με αστοχίες στις αρχικές προβλέψεις για την απόδοση των δημοσιονομικών μέτρων του τρίτου προγράμματος, αφετέρου τελικά λειτούργησαν καταλυτικά για την αποκατάσταση της δημοσιονομικής αξιοπιστίας της χώρας. Βεβαίως, η αξιοπιστία χρησιμεύει για τον απώτερο στόχο της ανάπτυξης, ο οποίος ενδεχομένως υπονομεύεται από την προκείμενη διαδρομή για την επίτευξη της αξιοπιστίας.
Σημειωτέον, τα υπερπλεονάσματα καταλήγουν αφενός στην αποπληρωμή του δημόσιου χρέους, αφετέρου όμως και σε αναδιανεμητικές πολιτικές της κυβέρνησης σε τομείς της επιλογής της, με ό,τι αυτό ενδεχομένως συνεπάγεται και για τις στρατηγικές αποφάσεις του οικονομικού επιτελείου στην αφετηρία της διαδρομής για τη δημιουργία πλεονασμάτων - μαμούθ.
Αυστηροί περιορισμοί, ορατές εναλλακτικές
«Θα πρέπει κάποια στιγμή να αποπληρωθούν και οι πιστωτές της» είχε πει χαρακτηριστικά ο επικεφαλής του ESM Κλάους Ρέγκλινγκ σε μια αποστροφή του λόγου του για την Ελλάδα, απαντώντας στην κριτική που δέχονται οι θεσμοί για τις επιλογές τους, στο δημοσιονομικό σκέλος διαχείρισης της ελληνικής κρίσης. Μπορεί ο κύριος πιστωτής του ελληνικού δημοσίου να ενέκρινε μετά τα βραχυπρόθεσμα και τα μακροπρόθεσμα μέτρα ελάφρυνσης του χρέους, τα οποία δυνητικά θα το μειώσουν κατά 30% έως το 2060, ωστόσο, το ελληνικό κράτος οφείλει σήμερα το δυσθεώρητο ποσό των 356 δισ. ευρώ.
Το γεγονός αυτό διαμορφώνει ένα ιδιαίτερα ασφυκτικό πλαίσιο κατά την άσκηση δημοσιονομικής πολιτικής και μεταφράζεται στον ετήσιο στόχο για πρωτογενές πλεόνασμα 3,5% του ΑΕΠ από το 2018 μέχρι το 2022 και 2,2% του ΑΕΠ από το 2023 έως το 2060. Παρ’ όλα αυτά, η κυβέρνηση υπερβαίνει με χαρακτηριστική «ευκολία» ακόμη και τους υψηλούς αυτούς στόχους που έχει συμφωνήσει με τους πιστωτές. Είναι χαρακτηριστικό το γεγονός ότι το 2016 ξεπέρασε κατά τουλάχιστον 8 φορές τον δημοσιονομικό στόχο του μνημονίου για το συγκεκριμένο έτος, πετυχαίνοντας το υψηλότερο πρωτογενές πλεόνασμα το οποίο είχε καταγραφεί τα τελευταία 22 χρόνια (είχε υποχρέωση για πρωτογενές πλεόνασμα 0,5% του ΑΕΠ και παρέδωσε 3,9% του ΑΕΠ). Επιπλέον, είναι ερώτημα κατά πόσο η ασκούμενη πολιτική εξαντλεί τα περιθώρια που υπάρχουν για τις βέλτιστες επιλογές με γνώμονα την ώθηση της ανάπτυξης.
Στο τομέα της φορολόγησης, οι διαδοχικές αυξήσεις των φορολογικών συντελεστών ίσως δεν είναι μονόδρομος και σίγουρα δεν συνιστούν προϊόν κάποιας ιδιαίτερης έμπνευσης ή καινοτομίας. Εναλλακτικές διαδρομές αποτελούν αφενός ο εκσυγχρονισμός των φοροεισπρακτικών μηχανισμών με τη μεγαλύτερη διείσδυση της τελευταίας τεχνολογίας, αφετέρου η διεύρυνση της φορολογικής βάσης με το απαραίτητο δίχτυ προστασίας για τις ασθενείς οικονομικές κατηγορίες (παρεμπιπτόντως, η μείωση του αφορολόγητου συμφωνήθηκε, όπως συμφωνήθηκε, με έτος έναρξης το 2020, και η κυβέρνηση έχει προαναγγείλει ότι θα επιδιώξει την ανατροπή της).
Στον τομέα των δαπανών, μεγάλος λόγος έχει γίνει τελευταία για τις συντάξεις. Είναι ωστόσο αμφίβολο κατά πόσο το θέμα έχει συζητηθεί στον πυρήνα του. Σημειωτέον, το ελληνικό κράτος καταβάλλει την υψηλότερη δαπάνη στην Ευρώπη ως ποσοστό του ΑΕΠ (17% έναντι 11% στην ΕΕ) για την καταβολή συντάξεων. Η μέση σύνταξη στην Ελλάδα είναι σαφώς υψηλότερη από τον μέσο μισθό, την ώρα που 1,4 εργαζόμενος συντηρεί 1 συνταξιούχο. Παρά τις διαδοχικές περικοπές από την έναρξη της περιόδου προσαρμογής της ελληνικής οικονομίας, οι συνολικές πληρωμές για συντάξεις δεν μειώθηκαν, αλλά αυξήθηκαν, τουλάχιστον μέχρι το 2017, γεγονός στο οποίο συντέλεσαν αφενός οι δημογραφικές εξελίξεις, αφετέρου οι πρόωρες συνταξιοδοτήσεις εν μέσω της κρίσης. Μια έτερη παράμετρος στη συζήτηση για τις δαπάνες του κράτους δεν είναι άλλη από τις προσλήψεις στη δημόσια διοίκηση, οι οποίες προς στιγμή συγκρατήθηκαν, με την τήρηση αναλογίας 1 πρόσληψη για κάθε 5 αποχωρήσεις. Ωστόσο, από το 2015 η κυβέρνηση και οι θεσμοί συμφώνησαν η συγκεκριμένη αναλογία να αποκλιμακωθεί σταδιακά προκειμένου να καταστεί 1 πρόσληψη για κάθε 1 αποχώρηση από το 2019. Παρ' όλα αυτά, δεν εφαρμόστηκε ούτε αυτή η πρόβλεψη, καθώς η αναλογία 1 προς 1 στην πράξη υλοποιείται ήδη από το 2016, όπως καταδεικνύουν τα διαθέσιμα στοιχεία.
